中國的政府信息化及其面臨的實踐問題上與中國經(jīng)濟發(fā)展的程度相適應(yīng)，中國政府近年來對國民經(jīng)濟信息化與政府信息化給予了特別的關(guān)注和重視。本文主要從政府推進信息化的舉措和目前政府信息化面臨的問題兩個方面，簡單

中國的政府信息化及其面臨的實踐問題上

與中國經(jīng)濟發(fā)展的程度相適應(yīng)，中國政府近年來對國民經(jīng)濟信息化與政府信息化給予了特別的關(guān)注和重視。本文主要從政府推進信息化的舉措和目前政府信息化面臨的問題兩個方面，簡單回顧和總結(jié)中國政府信息化工作的發(fā)展歷程與進一步發(fā)展的方向。

一。中國政府推進國民經(jīng)濟信息化與政府信息化的主要舉措

雖然中國經(jīng)濟仍然處于比較初級的發(fā)展階段，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占據(jù)了國民經(jīng)濟的主導(dǎo)部分，但中國政府對全球性的信息化革命始終給予了高度的關(guān)注，并作出了一系列的部署，以推動國民經(jīng)濟信息化，實現(xiàn)從傳統(tǒng)社會向信息社會的轉(zhuǎn)變。同時，在政府信息化方面，也進行了大膽的改革，并初步提出了電子政務(wù)的主張。這些改革大致可以分為如下幾個方面：

1. 大力發(fā)展信息產(chǎn)業(yè)，為國民經(jīng)濟信息化與政府信息化奠定物質(zhì)基礎(chǔ)

中國政府領(lǐng)導(dǎo)人很早就意識到了全球性的信息化革命，并作出重要的指示和部署，這些為中國信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了政治保障。江澤民主席在有關(guān)講話中多次強調(diào)，要加快發(fā)展中國的信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，并在各個方面積極加以運用，要努力在全球信息網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展中占據(jù)主導(dǎo)地位?！妒逵媱潯访鞔_提出，大力推進國民經(jīng)濟信息化和社會信息化，是覆蓋現(xiàn)代化建設(shè)全局的戰(zhàn)略舉措，要以信息化帶動工業(yè)化，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，實現(xiàn)社會生產(chǎn)力的跨越式發(fā)展。與之相適應(yīng)，在1998年的國務(wù)院機構(gòu)改革中，中央決定組

建信息產(chǎn)業(yè)部，這是推動信息化的一項重要舉措。1999年12月，中央又決定成立國家信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由吳邦國副總理任組長。[1]

在中央政府的有力推動下，中國的信息產(chǎn)業(yè)和信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到了飛速的發(fā)展。1999年，全國通信業(yè)務(wù)收入比1995年增長184.2.電話用戶實現(xiàn)了跳躍式發(fā)展，迅速實現(xiàn)了從百萬戶、千萬戶擴展到億戶，2000年9月，全國固定電話與移動電話用戶總數(shù)已突破2億戶。目前，固定電話的規(guī)模已位居世界第二位，移動電話的規(guī)模居世界第一位。全國電話普及率達到14.7，城市電話普及率為32.1，移動電話的普及率為4.7，通電話的行政村比重達到80.[2]

為了推動信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，中國通信業(yè)也進行了深刻的變革，逐步實現(xiàn)了政企分開、郵電分營和電信重組，包括基礎(chǔ)電信和增值電信業(yè)務(wù)在內(nèi)的所有領(lǐng)域已基本破除壟斷，市場競爭的格局初步形成。通過市場競爭，促使中國信息產(chǎn)業(yè)在短短的20年內(nèi)發(fā)生了翻天覆地的變化。根據(jù)國家的計劃，“十五”期間，信息產(chǎn)業(yè)的增長速度將超過20，市場規(guī)模要比2000年翻一番，產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重超過7，成為增強綜合國力的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。到2005年，固定、移動電話網(wǎng)的規(guī)模容量居世界第一位，電話用戶總數(shù)達到5億戶，全國電話普及率達到40， 基本實現(xiàn)行政村通電話。到2010年，市場總規(guī)模再翻一番，基礎(chǔ)設(shè)施、科研生產(chǎn)、信息服務(wù)整體水平進入世界先進行列。[3]

2. 推動互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施與政府信息化的發(fā)展

信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有力地推動了中國的互聯(lián)網(wǎng)事業(yè)和信息化的進程，信息技術(shù)在社會生活中得到了越來越廣泛的應(yīng)用。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心2001年7月發(fā)布的統(tǒng)計資料，中國上網(wǎng)計算機數(shù)約1002萬臺，其中專線上網(wǎng)計算機數(shù)為163萬臺，撥號上網(wǎng)計算機數(shù)為839萬臺。我國上網(wǎng)用戶人數(shù)約2650萬人，其中專線上網(wǎng)的用戶人數(shù)為454萬，撥號上網(wǎng)的用戶人數(shù)為1793萬，同時使用專線與撥號的用戶人數(shù)為403萬。除計算機外同時使用其它設(shè)備(移動終端、信息家電) 上網(wǎng)的用戶人數(shù)為107萬。[4]

為了推動信息化發(fā)展，中國近年來大幅度下調(diào)了電信資費。1999年與1995年相比，固定電話初裝費和移動電話入網(wǎng)費分別下降了81和75;國際及港澳臺電話資費下降了60-70;因特網(wǎng)資費下降了

70-80.[5]2001年7月，中國正式取消了固定電話初裝費和移動電話入網(wǎng)費。電信資費的不斷下降，刺激了中國互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，使越來越多的人可以經(jīng)常使用互聯(lián)網(wǎng)進行相互交流。2001年7月，中國政府還在世界上率先推出了國家信息化指標(biāo)構(gòu)成方案，由20項指標(biāo)所構(gòu)成，包括諸如人均帶寬擁有量、人均電話通話次數(shù)、長途光纜長度、每百萬人互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)、每千人擁有計算機數(shù)等指標(biāo)。

互聯(lián)網(wǎng)的普及與信息化的發(fā)展，推動了政府信息化的進程。實際上，早在70年代，中國政府就開始在統(tǒng)計、地震、氣象、電力等部門利用計算機做不同數(shù)據(jù)處理工作。但政府信息化的真正發(fā)展可以說經(jīng)歷了三次高潮。第一次高潮是管理信息系統(tǒng)和辦公自動化建設(shè)。1983年國家經(jīng)濟信息自動化管理系統(tǒng)開始規(guī)劃和設(shè)計，帶動了“六五”期間的12大工程及擴展的辦公自動化建設(shè)，如郵電通信系統(tǒng)、氣象預(yù)報系統(tǒng)、電網(wǎng)監(jiān)控系統(tǒng)等。從1975年下半年開始直到80年代中期，由國家計委牽頭，利用世界銀行貸款和日元貸款，43個部委局都設(shè)立了信息中心。第二次高潮是重大跨部門應(yīng)用工程。1993年，“金”系列工程-“金關(guān)”、“金卡”、“金稅”、“金企”等。 第三次高潮是1997年以后，高性能的局域網(wǎng)、與業(yè)務(wù)工作結(jié)合的廣域網(wǎng)、同級政府互連的政府網(wǎng)、與因特網(wǎng)連接的政府上網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用。

1999年1月22日，由中國電信和國家經(jīng)貿(mào)委經(jīng)濟信息中心牽頭、聯(lián)合四十多家部委(辦、局) 信息主管部門在京共同舉辦“政府上網(wǎng)工程啟動大會”，倡議發(fā)起了“政府上網(wǎng)工程”，會議同時開通全國31個省、自治區(qū)、直轄市電視電話會議分會場，各地政府領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門負責(zé)人收看了會議實況; 政府上網(wǎng)工程主網(wǎng)站正式啟播，成為我國政府上網(wǎng)的導(dǎo)航中心和服務(wù)中心。通過“政府上網(wǎng)工程”的全面實施，揭開了1999年“政府上網(wǎng)年”的第一幕，得到各級政府部門的積極響應(yīng)。 1999年4月，全國人民代表大會、國務(wù)院辦公廳、全國政治協(xié)商會議、國防科工委、中國貿(mào)促會、國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家林業(yè)局、國家測繪管理局、國家海洋局等單位加入政府上網(wǎng)工程發(fā)起單位行列，政府上網(wǎng)工程發(fā)起單位達57家，國務(wù)院各部委和國務(wù)院直屬機構(gòu)上網(wǎng)單位34家。政府上網(wǎng)工程的全面啟動已直接推動中央和地方政府信息化進程，各省市政府機構(gòu)上網(wǎng)的積極性普遍高漲。據(jù)不完全統(tǒng)計，廣東、河南、山東、海南、河北、湖南、

黑龍江、陜西、寧夏、內(nèi)蒙古自治區(qū)等地政府已經(jīng)召開了全省(區(qū)) 范圍的政府上網(wǎng)工作會議，成立了專門機構(gòu)，撥付專項資金用 于支持該項工作，將政府上網(wǎng)工程作為今年政府的一項重要工作加以落實。截至2000年7月底，政府上網(wǎng)工程下注冊的政府網(wǎng)站域名達到近4，000個。根據(jù)最新的統(tǒng)計，在CN 下注冊的域名數(shù)共有128362個，以gov 注冊的域名已達到5181個，占整個域名總數(shù)的4.0 (見附錄一：CN 下注冊的域名統(tǒng)計) 。為推動“政府上網(wǎng)工程”的實施，針對政府信息資源的開發(fā)利用，中國郵電電信總局為政府部門研究制定了相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)方案，并出臺了“三免的優(yōu)惠政策”，即在規(guī)定期限內(nèi)“減免中央及省市級政府部門網(wǎng)絡(luò)通信費，組織ISP/ICP免費制作政府機構(gòu)部分主頁信息，組織ISP/ICP免費對各級領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)人員進行上網(wǎng)基本知識和技能的培訓(xùn)”。

在政府信息化的浪潮中，各地方和部門紛紛進行了相應(yīng)的改革，電子政務(wù)在某些方面初具雛形。金融、財稅、海關(guān)、外貿(mào)、科教等部門利用公共電信網(wǎng)組建的全國性計算機信息系統(tǒng)已達到108個。由海關(guān)總署牽頭，國家12個部委聯(lián)合開發(fā)的口岸執(zhí)法系統(tǒng)可以在網(wǎng)上直接向海關(guān)、國檢、外貿(mào)、工商、稅務(wù)等政府機關(guān)申辦各種進出口和行政管理手續(xù)，從而徹底改變了過去企業(yè)為了辦理一項進出口業(yè)務(wù)而往返于各個部門的狀況，實現(xiàn)了政府對企業(yè)的“一站式”服務(wù)。北京市工商行政管理局2001年6月15日發(fā)布了關(guān)于實行企業(yè)登記互聯(lián)審批的規(guī)定，提出了工商登記事項實行“一家承辦，轉(zhuǎn)告相關(guān)，互聯(lián)審批，限時完成”的原則。以后，申請人申請開設(shè)企業(yè)，只需要向工商行政管理部門提出申請，工商行政管理機關(guān)將申請人的基本情況通過互聯(lián)網(wǎng)轉(zhuǎn)告相關(guān)部門，相關(guān)部門的規(guī)定的時間內(nèi)進行審批，并通過互聯(lián)網(wǎng)將審批情況告知工商行政管理部門。這種改革，極大地方便了申請人，避免了不必要的時間浪費和產(chǎn)生腐敗的機會。另外，根據(jù)北京市政府的“十五”規(guī)劃，要在“十五”期間建成社會保障信息系統(tǒng)，實施社會保障、戶籍管理、公共交通、金融、保險等綜合性IC 卡“一卡通”工程，覆蓋全市600萬受保人群。建成聯(lián)接市、區(qū)(縣) 、街道、社區(qū)(居委會) 的四級北京市社區(qū)服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)及其支撐體系，實施信息化社區(qū)計劃?！?”十五“規(guī)劃期間，要創(chuàng)造條件將主要政府業(yè)務(wù)以電子化方式提供一周7天，一天24小時的在線公眾服務(wù)，使北京市政府成為全國領(lǐng)先的電子政府。[6]

3. 通過立法，加強對互聯(lián)網(wǎng)的管理和規(guī)范

為了保證互聯(lián)網(wǎng)與政府信息化的順利推進，中國政府陸續(xù)制定了一系列的法律規(guī)定，加強對互聯(lián)網(wǎng)與信息安全的管理，先后制定的專門性規(guī)定有《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》、《中華人民共和國計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》、《中華人民共和國計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定實施辦法》、《中國互聯(lián)網(wǎng)域名注冊暫行管理辦法》、《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名注冊實施細則》、《中華人民共和國計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》、《關(guān)于加強計算機信息系統(tǒng)國際聯(lián)網(wǎng)備案管理的通告》、《計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)安全保護管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》、《集成電路布圖設(shè)計保護條例》、《中華人民共和國電信條例》、《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理規(guī)定》、《互聯(lián)網(wǎng)站從事登載新聞業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定》、《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理辦法》、《商用密碼管理條例》等。[7]另外，諸如《保密法》、《著作權(quán)法》以及其他法律、法規(guī)也都有涉及到信息化與政府信息化的規(guī)定。

二。中國政府信息化所面臨的主要問題

盡管中國政府在推進國民經(jīng)濟信息化與政府信息化方面做了大量的工作，但政府信息化仍然不盡如人意，在某些方面實際上面臨著極大的障礙和困難。這些問題主要表現(xiàn)在如下幾個方面：

1. 中文信息資源嚴(yán)重短缺，政府信息難以上網(wǎng)

目前，中文信息不足因特網(wǎng)上的千分之一，這和漢字擁有全世界人口五分之一的使用者是不相稱的，長期以來中國政府部門掌握社會信息資源的80的有價值的信息，3000多個數(shù)據(jù)庫，但大部分都還是死庫，亟需采取有效手段讓這部分庫“活”起來，進入市場進行流動，產(chǎn)生增值。各省有關(guān)部門對于啟動省內(nèi)政府信息資源通過網(wǎng)絡(luò)手段開發(fā)利用作了一定的工作，但在全國范圍內(nèi)還未形成將政府信息資源開發(fā)利用的態(tài)勢，缺乏行之有效的組織和辦法。國家和政府信息部門并沒有真正發(fā)揮起作用，勢必引起信息市場的混亂，“垃圾”信息、失真信息隨處可見，我們的企業(yè)和個人常常無法通過正規(guī)渠道獲取統(tǒng)計資料等信息，不可避免地給一些企業(yè)造成經(jīng)濟上的損失，阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展。

究其原因，一方面是因特網(wǎng)這種最廉價便捷的獲取信息的方式在我國剛剛興起，一些政府部門對于把自己的信息內(nèi)出來共享的意識不夠強，有些政府部門的部門利益意識又太重，不愿意把信息拿出來共享，這就亟需我國信息主管部門對其進行組織和引導(dǎo); 另一方面政府部門信息資源的開發(fā)利用缺乏靈活的機制和政策; 長期以來政府信息部門的大量建設(shè)資金投入到硬件設(shè)備上，缺乏信息錄入、信息更新、信息深加工的專項資金和技術(shù)，更缺乏把這種信息資源進行加工后產(chǎn)生增值的手段。目前，許多政府網(wǎng)站內(nèi)容陳舊、缺少特色、缺少與民眾的互動與溝通，甚至變成了商業(yè)門戶網(wǎng)站。

雖然從80年代開始中國的政府部門就普遍設(shè)立了各種信息中心，但它們的主要職責(zé)是為各級政府的管理和決策服務(wù)，并不向社會提供信息。隨著政府機構(gòu)改革的深入，現(xiàn)在大部分的信息中心都被劃為事業(yè)單位，開始面臨生存危機。于是，利用手中所掌握的信息從事商業(yè)經(jīng)營就成為這些信息中心的必然選擇。由于這些信息中心與國家機構(gòu)的密切關(guān)系，它們往往能夠壟斷許多政府信息，并以高額定價來謀取壟斷利益。許多國家機構(gòu)為了從其控制的信息中牟利，同時也為了逃避公眾的指責(zé)，也愿意與信息中心甚至是一般性的商業(yè)信息開發(fā)機構(gòu)合作，通過特許使用或者獨家提供的方式，將政府信息提供給信息中心，由它們通過商業(yè)方式謀取利益。結(jié)果，為了便利信息流通設(shè)立的信息中心，實際上成為限制信息流通的障礙。

2. 政府信息安全存在嚴(yán)重隱患，制約政府信息化進程

政府上網(wǎng)要發(fā)展，必須解決對安全問題的擔(dān)憂。目前我國信息安全面臨許多嚴(yán)峻的形勢，在信息產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟金融領(lǐng)域，電腦硬件面臨遏制和封鎖的威脅; 電腦軟件面臨市場壟斷和價格歧視的威脅; 國外電腦硬件、軟件中隱藏著“特洛伊木馬”;信息與網(wǎng)絡(luò)安全的防護能力很差，許多應(yīng)用系統(tǒng)處于不設(shè)防狀態(tài)，具有極大的風(fēng)險性和危險性。[8]

由于Internet 是一個開放的網(wǎng)絡(luò)，存在大量網(wǎng)絡(luò)黑客甚至黑客組織，出于不同目的，對各站點攻擊并篡改頁面的事件層出不窮。網(wǎng)上政府是政府在網(wǎng)上的形象，網(wǎng)上政府發(fā)布的一些重要新聞、重大方針政策、法規(guī)具有權(quán)威性， 如果一旦被黑客篡改，將影響政府形象，甚至造成重大的政治經(jīng)濟損失。中國政府信息化的進展有限，在相當(dāng)大的程度上是因為安全考慮?？紤]到政府上網(wǎng)的必要性及對網(wǎng)絡(luò)安全的顧忌，

中國許多政府機構(gòu)采用了兩套網(wǎng)絡(luò)的方案-即公開的Internet 及 各部、委、辦、局的Intranet 兩套獨立網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃，避免了黑客通過Internet 侵入Intranet 的可能 性，不失為是一個好的方案，但也存在一些不足。最為主要的表現(xiàn)是限制了網(wǎng)絡(luò)信息的完整性，限制了政府信息為民眾所利用。

3.“數(shù)字鴻溝”制約信息化與政府信息化

中國人口眾多，各地方經(jīng)濟發(fā)展不平衡，不僅存在明顯的人均GDP 差距，而且還出現(xiàn)了明顯的信息差距。中國東部人均GDP 相當(dāng)于全國平均水平的1.5倍，它們直接制約了中國中部與西部電信基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與信息化的發(fā)展。目前除北京、上海、廣東、福建、浙江等東部沿海地區(qū)和個別相對發(fā)達的省市之外，我國的絕大部分地區(qū)，如中部的山西、安徽、江西等省市的部分縣市，西部的甘肅、寧夏、青海、西藏、新疆、內(nèi)蒙古等省市和自治區(qū)的大部分縣市和縣級民族自治區(qū)的政府政務(wù)網(wǎng)絡(luò)化的建設(shè)，仍處于較低的技術(shù)應(yīng)用和管理水平。北京人均電信業(yè)務(wù)相當(dāng)于全國平均水平的5.23倍，甘肅僅相當(dāng)于全國平均水平的38.5，西藏為30.8，貴州為28.3.[9]進入90年代，中國地區(qū)間的信息差距明顯擴大，從因特網(wǎng)的普及率來看，目前僅北京、上海、廣東三地的網(wǎng)絡(luò)用戶數(shù)就超過中國總用戶數(shù)的45，其中北京為全國平均水平的21.17倍。寧夏、廣西、新疆、內(nèi)蒙古的人均網(wǎng)絡(luò)普及水平僅為全國平均水平的1/3左右。青海、云南、貴州、西藏不足全國平均水平的1/5.

中國的信息差距不僅體現(xiàn)在地區(qū)之間，而且還體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間。1990年，中國城市電話滲透率為1.78，而農(nóng)村僅為0.17;到1999年，城市電話滲透率為19.19，而農(nóng)村僅為3.92，相對差距約有5倍。先進的因特網(wǎng)在城鄉(xiāng)之間的差距更大，目前網(wǎng)絡(luò)用戶中只有0.3是農(nóng)民，也就是說，城市普及率為農(nóng)村普及率的740倍。可以說中國農(nóng)民是網(wǎng)絡(luò)革命的局外者。