政府門戶網(wǎng)站績效評估體系研究摘要：政府網(wǎng)站是政府服務(wù)的主要載體，也是電子政務(wù)體系中面向公眾的主要窗口，是電子政務(wù)建設(shè)的核心，政府網(wǎng)站建設(shè)和運行的質(zhì)量，直接影響到政府的形象，也關(guān)系著政府管理和服務(wù)的水平

政府門戶網(wǎng)站績效評估體系研究

摘要：政府網(wǎng)站是政府服務(wù)的主要載體，也是電子政務(wù)體系中面向公眾的主要窗口，是電子政務(wù)建設(shè)的核心，政府網(wǎng)站建設(shè)和運行的質(zhì)量，直接影響到政府的形象，也關(guān)系著政府管理和服務(wù)的水平。本文從政府門戶網(wǎng)站績效評估的角度進行闡述，對國內(nèi)外研究現(xiàn)狀進行了綜述，并列舉了2011-2013年3年內(nèi)中國政府部委級，省級及省會城市的排名。并對目前國內(nèi)的研究存在的問題提出了建議。

關(guān)鍵詞：政府門戶網(wǎng)站，績效評估，研究現(xiàn)狀

引言

隨著互聯(lián)網(wǎng)的日益廣泛應(yīng)用、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟的高速發(fā)展，“如何將網(wǎng)站引入政府管理中”催生了政府網(wǎng)站的出現(xiàn)。有學者認為，“政府網(wǎng)站，是在各政府部門的信息化建設(shè)基礎(chǔ)之上，建立起跨部門的、綜合的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，使公民、企業(yè)與政府工作人員都能快速便捷地接入所有相關(guān)政府部門的業(yè)務(wù)應(yīng)用、組織內(nèi)容與信息，并獲得個性化的服務(wù)，使合適的人能夠在恰當?shù)臅r間獲得恰當?shù)姆?wù)。”[1]另有學者認為“政府網(wǎng)站是電子政務(wù)提高執(zhí)政能力和公眾服務(wù)水平的一個綜合性、一站式窗口，政府門戶網(wǎng)站在一定程度上代表了政府與時俱進的時代新形象，代表了政府對老百姓與企業(yè)的社會管理和公共服務(wù)能力，代表了政府對經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管能力，代表了一個階段電子政務(wù)建設(shè)和發(fā)展的新成果，集中體現(xiàn)了電子政務(wù)‘立黨為公、執(zhí)政為民’的宗旨和努力構(gòu)建社會主義和諧社會的能力?！盵2]

政府網(wǎng)站是政府服務(wù)的主要載體，也是電子政務(wù)體系中面向公眾的主要窗口，是電子政務(wù)建設(shè)的核心，政府網(wǎng)站建設(shè)和運行的質(zhì)量，直接影響到政府的形象，也關(guān)系著政府管理和服務(wù)的水平。而政府門戶網(wǎng)站是政府網(wǎng)站的最重要的組成部分，是各級政府用以在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布信息，處理事務(wù)和提供服務(wù)的總?cè)肟诰W(wǎng)站，具有惟一性、綜合性的特征。

要使政府網(wǎng)站建設(shè)與服務(wù)水平又好又快的發(fā)展，就必須要對政府網(wǎng)站績效進行有效的評估。因此，加強對政府門戶網(wǎng)站績效評估體系的研究至為重要。

一、政府門戶網(wǎng)站績效評估：內(nèi)涵與意義

從衡量政府部門活動效果的角度來看，績效是一個包含多元內(nèi)涵和多元目標的概念，是政府活動所體現(xiàn)出來的效率、效果和效益的集成。同樣，政府門戶網(wǎng)站績效主要是指通過政府門戶網(wǎng)站實現(xiàn)電子政務(wù)功能、推動經(jīng)濟社會發(fā)展、增進公眾公共福祉的程度。這種程度如何，需要通過評估的方法來觀測。

政府門戶網(wǎng)站績效評估是在計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展起來以后，隨著績效管理理論的興起而產(chǎn)生的一個嶄新的研究領(lǐng)域，是績效評估理論在政府電子化建設(shè)進程中的具體應(yīng)用，其含義是：專門評估機構(gòu)和人員依據(jù)政府門戶網(wǎng)站建設(shè)和功能發(fā)揮的基本客觀事實和數(shù)據(jù)，按照一定的評估規(guī)范與流程，遵循統(tǒng)一的評估標準和特定的指標體系，綜合運用定量定性、縱橫對比、成本收益分析等方法，對政府門戶網(wǎng)站的效率、效果和效益所做出的客觀、公正和準確的價值性判斷與技術(shù)性測量。政府績效評估是新公共管理的重要內(nèi)容，根據(jù)新公共管理“不可衡量則無法管理”的基本原則，要對政府網(wǎng)站進行管理，就必須要對其績效進行衡量和評估。[4]

政府門戶網(wǎng)站的績效評估其實質(zhì)是對政府績效的評估，可以有效撬動原有的政府行政管理體制，成為推動行政管理體制改革的一個重要的外部動力，加快政府行政范式的轉(zhuǎn)型，這主要表現(xiàn)在以下四個方面：①有助于推行政府政務(wù)公開，加快電子政務(wù)進程，實現(xiàn)“透明政府”的建設(shè)目標；②有助于轉(zhuǎn)變服務(wù)范式，提高公共服務(wù)水平，實現(xiàn)“服務(wù)政府”的建設(shè)目標；③有助于降低行政成本，提高行政產(chǎn)出效益，實現(xiàn)“節(jié)約型政府”的建設(shè)目標；④有助于疏通公共通道，改善政民之間關(guān)系，實現(xiàn)“回應(yīng)性政府”的建設(shè)目標。

二、國外政府門戶網(wǎng)站績效評估研究

國外對政府門戶網(wǎng)站績效評估的研究主要集中政府門戶網(wǎng)站建設(shè)質(zhì)量與發(fā)展水平績效評估、實際服務(wù)能力績效評估和功能發(fā)揮績效評估三個方面。

1. 對政府門戶網(wǎng)站建設(shè)質(zhì)量與發(fā)展水平績效進行評估的研究

美國布朗大學Darrell M. West研究團隊采用分類測評和互動交流的方法，從2000-2006年連續(xù)7年對全球198個國家（包括中國）政府門戶網(wǎng)站的建設(shè)質(zhì)量績效進行了客觀測量。該項評估從易于量化的“產(chǎn)出”（output ）著手，設(shè)置了側(cè)重評估網(wǎng)站建設(shè)質(zhì)量的總體指標和操作指標（表1）[5]，對網(wǎng)站服務(wù)能力、網(wǎng)站信息、隱私保護、安全政策、殘疾人通道等進行了深入測評。該評估對政府門戶網(wǎng)站的欄目建設(shè)有指導作用，但指標體系尚欠缺系統(tǒng)性。

表1布朗大學構(gòu)建的政府門戶網(wǎng)站質(zhì)量建設(shè)績效評估的指標體系

聯(lián)合國公共經(jīng)濟與公共管理局和美國公共管理學會對聯(lián)合國190個成員國政府門戶網(wǎng)站的建設(shè)與發(fā)展水平績效進行了評估研究，并發(fā)表了一份聯(lián)合報告，主要內(nèi)容包括：①將各國電子政務(wù)的網(wǎng)站建設(shè)劃分為起步、提高、交互、在線事務(wù)處理和無縫鏈接五個階段，并且以數(shù)字1、2、3、4、5分別賦予這五個階段以量化各國的“政府網(wǎng)站建設(shè)現(xiàn)狀”；②創(chuàng)建了一套由“電子政務(wù)完備度”和“電子參政指數(shù)”為評價指標的電子政府評估體系，見表2。[6]

該評估體系的優(yōu)點在于所衡量的指標都能從公開出版物上找到數(shù)據(jù)，但對具體指標的權(quán)重分配情況未做說明，也沒有給出具體的計算公式[7]。

2. 對政府門戶網(wǎng)站實際服務(wù)能力績效進行評估的研究

Accenture 公司是政府門戶網(wǎng)站實際服務(wù)能力績效評估研究的典型代表。在網(wǎng)站評估過程中，Accenture 注意評估政府門戶網(wǎng)站的“總體成熟度”，引入了“服務(wù)成熟度”和“客戶關(guān)系管理”兩大指標來測評政府門戶網(wǎng)站的實際服務(wù)能力——“服務(wù)成熟度”主要從廣度和深度兩個方面衡量政府門戶網(wǎng)站的信息發(fā)布能力、交互能力和政務(wù)處理能力；“客戶關(guān)系管理”是衡量提供服務(wù)成熟度的一種手段，主要以判斷力、互動性、站點特性、針對性和網(wǎng)絡(luò)的互連互通五個指標來測量政府將服務(wù)提供給用戶時達到的精致程度。并分別設(shè)置權(quán)重為0.7和0.3，據(jù)此，可將不同國家的政府門戶網(wǎng)站分為四種類型：充滿創(chuàng)新精神的領(lǐng)先者、有遠見的挑戰(zhàn)者、表現(xiàn)出色的新興力量和平臺建設(shè)者。目前，中國政府門戶網(wǎng)站屬于第四類。Accenture 公司的評估體系體現(xiàn)了西方發(fā)達國家越來越注重改善用戶體驗、以用戶為中心增強政府公共服務(wù)能力的趨勢。

Gouscos 等學者從作為最終用戶的社會公眾和作為服務(wù)提供者的政府工作人員兩個角度，設(shè)計了一個以用戶友好性、定位服務(wù)的容易程度、服務(wù)請求的努力、

輸入請求的時間、服務(wù)結(jié)果的獲取能力和服務(wù)透明度等為評價維度的指標體系，對電子政府所提供的一站式服務(wù)的績效和質(zhì)量進行了實證研究。其采用的方法是：先讓最終用戶和服務(wù)提供者登錄政府門戶網(wǎng)站，注冊并使用CB-BUSINESS 導航系統(tǒng)，然后讓使用者們填寫問卷，從而對一站式電子服務(wù)進行評價。[8]

與Gouscos 等學者不同，Kaylor 等人從執(zhí)行而不是“最終用戶”的角度考察了美國城市政府門戶網(wǎng)站的交互能力、功能和服務(wù)。他們采用四分系統(tǒng)（即存在主題信息、存在相關(guān)內(nèi)容的鏈接、表格下載和完全在線交互依次被賦予1-4分），以登記和許可證、顧客服務(wù)、交流、文件、信息以及在線參與等為指標，評估了政府服務(wù)的網(wǎng)上實現(xiàn)程度。[9]

此外，新加坡南洋理工大學發(fā)布的《Electronic Public Services In Singapore Stepping Through The Screen》（working paper，2002）對新加坡政府門戶網(wǎng)站的網(wǎng)上服務(wù)指標（如信息上網(wǎng)、FAQ 、導航情況、用戶的友好性、設(shè)計、在線形式等）進行了細分設(shè)計；Smith 綜合以前網(wǎng)站評價標準，開發(fā)了一套以信息內(nèi)容指標和易用性指標為一級指標的評價體系，用以評估新西蘭政府門戶網(wǎng)站的服務(wù)能力績效。[10] Torres 等學者基于網(wǎng)站瀏覽的方法，從服務(wù)成熟度和傳遞成熟度兩個維度評價了歐洲33個城市政府門戶網(wǎng)站的服務(wù)能力。[11]

3. 對政府門戶網(wǎng)站功能發(fā)揮績效進行評估的研究

2002年5月，美國白宮預算與管理辦公室發(fā)布了《E-Government Strategy》，該報告對美國電子政府的服務(wù)領(lǐng)域及功能發(fā)揮進行了系統(tǒng)論述。在研究中，美國電子政府的服務(wù)領(lǐng)域被劃分為政府與公民（G2C ）、政府與商務(wù)（G2B ）、政府與政府（G2G ）和政府內(nèi)部（IEE ）四類。2001年1月美國發(fā)表的關(guān)于聯(lián)邦政府37個部、局電子政務(wù)進展情況的調(diào)查報告顯示，在所有政府服務(wù)中，G2C 服務(wù)約占36，G2B 服務(wù)約占20；G2G 服務(wù)約占22，而IEE 服務(wù)則約為22。

Gartner 公司主要致力于對某國特定電子政務(wù)項目的有效性進行評估。它從公民的服務(wù)水平、運行效益以及政治回報三個方面構(gòu)建評估框架，曾對美國相似規(guī)?？h的電子政府網(wǎng)站功能發(fā)揮情況進行過評價研究。其指標體系相對較為量化，如公民的服務(wù)水平一項主要是對政府在線服務(wù)的能力進行評估，包括了諸如成熟性、是否成功和有用性等具體指標（表3）[12]。

三、國內(nèi)政府門戶網(wǎng)站績效評估研究

近年來， 由于從中央到地方的政府都十分重視政府網(wǎng)站的建設(shè)，國內(nèi)關(guān)于政府網(wǎng)站的評價研究和實踐工作發(fā)展得很快。自20世紀90年代以來，國內(nèi)眾多政府部門、第三方機構(gòu)以及專家學者運用各種方法，構(gòu)建了不同的評價指標體系，針對省、市、縣級地方政府的政府網(wǎng)站開展了不同層次的評價研究。

1. 關(guān)于政府門戶網(wǎng)站績效評估的理論視角

關(guān)于政府門戶網(wǎng)站績效評估的理論視角主要體現(xiàn)在兩個方面：一是立足公眾角度，堅持公眾滿意的評估價值取向。辛玲基于“以人為本，政務(wù)為民”的精神，

[13]主張政府網(wǎng)站績效評價應(yīng)力求實現(xiàn)人本性量化評價。魏爭光認為，政府門戶網(wǎng)

站是公眾利用政府信息與服務(wù)的入口，政府門戶網(wǎng)站的資源建設(shè)應(yīng)以公眾為中心，

[14]滿足公眾的需求。二是政府門戶網(wǎng)站績效評估的理論基礎(chǔ)不斷進行跨學科的擴

散和集成。除了新公共管理理論外，曹萍等利用“灰色關(guān)聯(lián)分析”確定評價指標的權(quán)重，開展了基于灰色理論的政府網(wǎng)站績效評估研究；[15]也有學者運用信息構(gòu)建理論（IA 理論），構(gòu)建了以科學合理的信息組織系統(tǒng)、規(guī)范標準的信息標引系統(tǒng)、完善的信息導航系統(tǒng)和多樣全面的信息檢索系統(tǒng)為核心的政府門戶網(wǎng)站信息

[16]構(gòu)建體系。

2. 政府門戶網(wǎng)站績效評估的指標體系

國內(nèi)很多研究單位和學者從不同角度不同方面，構(gòu)建了相應(yīng)的政府門戶網(wǎng)站績效測評指標體系。

計算機世界研究中心對我國政府網(wǎng)站提出了兩個方面、三級指標的績效評估體系，重在評測網(wǎng)站提供的電子政務(wù)服務(wù)項目和圍繞服務(wù)的實現(xiàn)政府網(wǎng)站的建設(shè)質(zhì)量兩個方面，指標體系定為三級樹型結(jié)構(gòu)，分為網(wǎng)站內(nèi)容服務(wù)指標、網(wǎng)站功能服務(wù)指標和網(wǎng)站建設(shè)質(zhì)量指標三大類一級指標、十類二級指標和28項三級指標。

2002年，北京計世資訊公司采用定性和定量相結(jié)合的方法，從網(wǎng)站內(nèi)容服務(wù)、網(wǎng)站功能服務(wù)和網(wǎng)站建設(shè)質(zhì)量三個方面共28個指標，首次對36個包括直轄市、省會和計劃單列市的政府網(wǎng)站進行了初步的測評和比較[17]。

2003年，北京大學網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟研究中心提出的一套指標體系，是當前針對地市級政府電子政務(wù)及門戶網(wǎng)站研究比較完善的一套評估指標體系（表4）。[18]

自2002年起，受國務(wù)院信息化工作辦公室委托，中國軟件評測中心聯(lián)合中國信息化績效評估中心，連續(xù)6年承擔中國政府網(wǎng)站績效評估工作。評估對象包括四類政府網(wǎng)站：國務(wù)院部委及相關(guān)單位的部門網(wǎng)站，省級政府網(wǎng)站，地市級政府網(wǎng)站以及縣級政府網(wǎng)站。[19]

中國軟件評測中心在2013年中國政府網(wǎng)站績效評估中，調(diào)整日常監(jiān)測內(nèi)容和模式，提升網(wǎng)站對內(nèi)容更新維護和用戶需求響應(yīng)的能力，強化對網(wǎng)站重點內(nèi)容的監(jiān)測，實行“一次采集”；提升日常監(jiān)測權(quán)重，凸顯日常運維重要性，為提高各級政府網(wǎng)站對網(wǎng)站日常運維的重視程度，中國軟件評測中心通過高日常監(jiān)測站權(quán)重占全年網(wǎng)站績效比重的方式，來推動網(wǎng)站的日常監(jiān)測工作。部委網(wǎng)站的日常監(jiān)測權(quán)重由12分上調(diào)至65分；省級、副省級城市、省會城市政府網(wǎng)站的日常監(jiān)測權(quán)重由6分上調(diào)至63分，而地級市政府網(wǎng)站的權(quán)重則由7分上調(diào)至66分；鑒于移動互聯(lián)通訊技術(shù)及應(yīng)用快速發(fā)展、手機網(wǎng)民數(shù)量迅猛增長和占網(wǎng)民總數(shù)比例不斷攀升、以及應(yīng)用互聯(lián)安全隱患日趨凸顯等情況，加強了對政府網(wǎng)站移動政務(wù)

[20]APP 客戶端功能和效果的評估（表5）。 表6列舉了2011年到2013年部位，

省級，省會城市政府門戶網(wǎng)站排名前5名。[21-23]

四、政府門戶網(wǎng)站績效評估的發(fā)展趨勢

隨著信息社會的不斷發(fā)展，以政府門戶網(wǎng)站為平臺的電子政府建設(shè)成為政府公共治理領(lǐng)域的一場深刻革命，評估政府門戶網(wǎng)站的績效，在一定程度講就是評估政府的治理績效。這也是政府門戶網(wǎng)站績效評估能夠在世界范圍內(nèi)引起關(guān)注的重要原因。當前國內(nèi)外的研究仍然存在一些不足，也成為下一步深入研究的發(fā)揮空間。

首先，當前各位學者和各研究機構(gòu)在評估理念、評估指標、評估方法、評估結(jié)果等方面存在較大差異，對于政府門戶網(wǎng)站績效的基本定位與構(gòu)成內(nèi)容，不同研究者持有不同觀點，評估整體構(gòu)成缺乏統(tǒng)一認識，使得各種評估結(jié)論無法進行橫向比較，導致績效評估方面的“重復投入”，造成資源浪費。因此，整合現(xiàn)有研究成果，集成有關(guān)評估體系，形成既有總體普適性又有個體適應(yīng)性的評估成果，是下一步研究的重要方向。

第二，很多研究并未真正立足于政府公共服務(wù)和公共管理的工作實際與工作流程，政府門戶網(wǎng)站績效評估研究的理論與實踐稍顯游離。如何將理論研究與評估實踐相結(jié)合，使研究應(yīng)用于實踐，真正實現(xiàn)評估理論對政府門戶網(wǎng)站建設(shè)和政府電子政務(wù)發(fā)展的導向作用和促進作用，應(yīng)該成為下一步研究的基本立足點。

第三，公眾服務(wù)功能和公眾滿意是當前政府門戶網(wǎng)站建設(shè)的導向，而目前政府門戶網(wǎng)站績效評估多是從政府門戶網(wǎng)站建設(shè)者和網(wǎng)站服務(wù)提供者出發(fā)，出于成本考慮，更為關(guān)注政府門戶網(wǎng)站的“成績”，很少研究能夠從顧客滿意度的角度和服務(wù)質(zhì)量評估的視角建立科學、合理和有效的評估模型與體系，來評估政府門戶網(wǎng)站的實際“效果”和“效益”，對企業(yè)、公民和政府如何通過門戶網(wǎng)站進行互動還研究得很不夠，集中表現(xiàn)在對政府門戶網(wǎng)站為社會公眾提供電子公共服務(wù)以及政府與公眾的雙向互動方面評估不足。此外，很多評價側(cè)重于網(wǎng)站的技術(shù)特性，指標體系效度不夠，在工具與方法的選擇上，也存在較為粗糙和單一的弊垢，等等，這些都是政府門戶網(wǎng)站績效評估研究應(yīng)該注意的問題?？傊?，只有增強了績效評估的綜合效度，才能更好地引導電子政府的縱深發(fā)展。

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